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财政改革40年:具有中国特色伟大实践取得的基本经验

发布日期:2018/10/30   浏览次数:887次

                   

                          财政改革40年:具有中国特色伟大实践取得的基本经验

马海涛 中国财经报 2018-10-29

作者马海涛为中央财经大学副校长、教授


2018年中国迎来了改革开放40周年的重要历史时刻。回顾40年中国改革开放,中国特色社会主义市场经济伟大实践大体经历了五个阶段:改革开放前的计划经济时期、市场经济探索时期、市场经济确立时期、市场基础性地位巩固时期、国家治理现代化与全球治理时期。在每个阶段的改革中,财政改革始终站在改革的前沿,是社会经济改革的突破口和先行军,始终发挥着基础性、制度性和保障性作用。


与改革开放的进程相适应,我国财政改革也相应地经历了统收统支财政体制、包干制财政体制、分税制财政体制、公共财政体系的构建和现代财政制度建设五个重要时期。


在中国改革开放40周年的重要历史节点,回顾和思考中国特色财政改革具有重要的历史意义,特别是对财政改革的基本经验及其背后的基本规律的总结,具有重要的现实意义。

 

财政改革经历了五个重要时期

 

与改革开放的有关阶段相对应,中国财政改革大体上也经历了五个重要时期:统收统支财政体制、包干制财政体制、分税制财政体制、公共财政体系的构建和现代财政制度建设时期。


1、统收统支财政体制(1949-1978)


从1949年新中国成立至1978年改革开放前夕,新中国的财政制度也经历了从无到有、不断调整完善的过程,充分体现出计划经济体制下财政制度建设摸索前进的时代特征。这一时期,财政制度的执行与调整,为我国解决极为严峻的经济形势与困难提供了有力的资金支持,积极尝试了应对财政负担的可行举措,也是我国构建现代财政制度的早期探索实践。


2、包干制财政体制(1978-1992)


改革开放前,我国实行统收统支的财政体制,该体制有利于中央集中财力,统筹安排,兴办大型建设项目,在我国社会主义建设事业中发挥了重要作用。但在这一体制下,由于中央财政集权,对地方、企业和农民管的过多、过死。地方收支不挂钩,完全处于于被动地位,不利于调动地方的积极性,也不利于中央集中力量发挥财政在国民经济管理中的宏观调控作用。


3、分税制财政体制(1992-1998)


随着改革的深入,包干制财政的弊端日益显现:一是导致“两个比重”下降,中央财政恶化,中央控制力下降。二是导致企业竞争环境不公平。我国工商税制内外有别、不同所有制类型有别,企业所得税税负不同,不利于各种性质市场主体公平竞争,和统一市场环境的的建立。为此,1993年11月,“十四大”通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出,按照统一税法、简化税制、公平税负和合理分权的原则,推进分税制改革,以期解决上述突出问题,建立起与社会主义市场经济相适应的财政体制。


4、公共财政体制的构建(1998-2012)


 1998年12月,在全国财政工作会议上,国务院首次提出在我国建立公共财政框架的思路和基本原则,并写入十五届三中全会文件和“十五”时期国民经济与社会发展规划。2003年,十六届三中全会提出进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。公共财政以合理界定政府与市场职能为前提,是市场经济制度下财政制度建设的进一步深化。公共财政大大增强了财政收支的“公共性”,财政收入由“取自家之财”走向“取众人之财”,财政支出由“办自家之事”走向“办众人之事”,财政政策由“区别对待”走向“国民待遇”。


5、现代财政制度建设(2012至今)


2012年中央十八大提出“市场在资源配置中起决定性作用”。2013年,十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》),指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系的建立和实现治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明。2014年出台了《深化财税体制改革总体方案》,税制改革进一步深化。

 

财政改革40年的基本经验和规律

 

1.坚持中国特色社会主义理论指导


我国40年来财政改革,始终坚持中国共产党不同时期的理论指导。在改革中既吸收国际先进经验,又不照搬照抄,具有鲜明的中国特色。2012年党的十八大提出,全面建成小康社会,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。可见,中国特色社会主义理论,紧密结合中国改革开放的实践,提出的适合中国各阶段发展需要的理论,是指引中国改革开放事业不断走向胜利的理论保障。我国的财政改革,则始终坚持在上述理论的指导下进行,始终与我国改革开放的实践紧密结合,这是我国财政改革取得胜利的根本保障。


2.与其他领域改革统筹兼顾、协同推进


改革是一项系统工程,虽然财税改革在整个改革中处于先导地位,但是必须保持与其他改革的协调推进。财政改革为其他领域的改革开辟了道路,同时其他领域的改革也为财政改革提供支持。纵观40年我国财政改革的历程,一个重要的经验就是,财税改革与其他领域的改革协调推进。财政改革始终与国有企业改革、价格体制改革、金融体制改革、投资体制改革、政府职能改革等相伴,相互支持,共同推进。以国有企业改革为例,财政包干制伴随着国有企业的承包制;分税制改革的同时也开启了产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度改革;公共财政框架下国有企业通过有进有退的结构性调整进一步增加国有资本的公共性、控制力;现代财政制度的建立同样伴随着进一步提高国有企业在国民经济中的作用和竞争力的混合所有制改革。


3.坚持由粗到细、逐步深化


从计划经济下的统收统支财政制度到目前提出的现代财政制度,中国财政发生了翻天覆地的变化。经过40年的努力,中国现代财政制度的大厦已屹立眼前。这座大厦的建设同样经历了地基建设、主体构建、分部建设、细节完善等不同阶段。在每一阶段的具体建设中,又经历了反复的论证,其间有争论、甚至停滞,但是中国的财政改革始终坚持实是求事,不断开拓创新。各项改革有快有慢,但改革的脚步却从未停止。每一阶段都必不可少,起着承上启下的作用。正是由于中国财政改革和建设者们,一代接着一代地推进改革,才有了40年后的中国现代财政制度的大厦。


4.坚持试点先行、逐步推广


由于我国的财税改革是基于中国国情的一项开创性改革,因此,在实践中我国的很多重要改革均采取试点先行的办法,在试点的基础上总结经验,在成功的基础上进一步推广至全国。这一改革方法具有降低改革风险、减少改革阻力、确保改革成功的重要特点。在我国财税改革的过程中,也坚持了这一方法。这一方法是我国所进行的中国特色社会主义改革伟大实践的必然要求,由于我国改革开放是人类历史上一项前无古人的伟大社会变革,为了确保改革的稳妥性和渐进性,需要由点到面,从试点开始,通过试点这一社会政策的“实验”,积累和总结经验,对于改革的顺利推进发挥了重要的作用。


5.努力实现财政集权与分权的均衡


总体来看,40年来我国财政改革是从高度集中的统分统支财政体制走向分级财政体制、而公共财政改革和现代财政制度的建立,也具有财政分权的特征。但是改革的实践也不断地证明,过度的分权,不仅不利于推进改革和促进发展,反而会带来中央控制力下降,地方和部门行为不受约束,影响资源配置,扰乱市场经济运行等一系列问题。例如,曾经一度严重的部门乱收费、小金库、地方随意减免税、财政资金浪费、预算外资金规模过大、地方债务膨胀等,应该说都是在放权的过程中,缺乏完备的制度和有效监管所出现的问题。对此,及时发现问题,运用改革的手段,特别是通过加强相关制度建设,如实行费改税、推行部门预算、完善收支两条线、实施全口径预算管理、建立政府采购制度、加强地方政府债务管理等一系列改革,有效地解决了因分权产生的问题。由此可见,我国在财政改革的过程中,并不是一味地进行分权,而是在分权的过程中包含着集权,实现集权与分权的有效统一。


6.财政改革与市场化改革同步


 我国经济体制改革过程,同时也是对政府与市场关系不断调整、重新认识的过程。总体来看,我国市场化改革不断深入,财政改革中也体现了这一市场化趋势,并表现在多个方面:第一,政府对市场的直接干预不断下降,市场在资源配置中的作用范围不断扩大,作用深度不断加强;第二,政府对市场环境的建设和宏观调控不断加强,促进市场日益公平、有效和稳定。第三,国有企业市场化程度不断深入,不仅没有削弱国有企业的控制力,减少国有资产价值,反而使国有企业在国民经济中的布局更加合理,控制力不断增强,国有资产实现保值增值,不断增强国有财政实力。第四,劳动力的市场化程度不断深入,劳动者由计划经济下对土地和国有企业的依赖,变成更加自由流动的生产要素,劳动力在城乡之间,在城市不同生产部门之间的流动日益流畅,劳动力市场不断完善。个人与国家之间的财政关系也日益成熟,一方面国家通过税收从个人处取得收入,一方面通过公共支出向个人提供更多的高质量的公共产品和服务。第五,政府本身的活动也日益离不开市场,如政府采购离不开竞争的商品市场,政府发行债券离不开金融市场,国有企业融资离不开资本市场,税收的有效征收离不开会计、税务、法律等中介服务市场等。


7.财税改革与法治化建设同步


我国改革开放的进程,同时也是市场和政府行为不断法治化的过程。法治化为市场化改革提供了制度支撑和法律保障。随着市场化改革的推进,政府、个人、企业等各市场主体逐渐成为独立的经济实体,它们之间的权利和义务关系也通过法律形式不断加以规范。财政改革同样涉及到各利益主体,如中央政府、地方各级政府、各类性质的企业、个人,不同主体之间的财政关系在改革中不断加以调整,与此同时,这些改革都伴随着相关财税法规的制定与出台,例如《企业所得税法》、《税收征管法》、《预算法》、《政府采购法》等等。这些法律成为约束和规范各市场主体财税行为的重要依据,并通过法律的强制性,保证财税改革的成果得以落实。同时,随着财政改革的推进,相关法规也需通过法律的规范程序进行修改完善。尤其值得关注的是,税收法定原则的重要意义获得各界的广泛共识,并成为财税法治化建设遵循的基本原则。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次明确提出“落实税收法定原则”;党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,又将制定和完善“财政税收”法律作为“加强重点领域立法”的一项任务。


8.财政改革与国际化进程同步


从40年财政改革实践来看,中国财政制度的制定、实行与管理不仅充分考虑了我国国内的实际情况,而且紧密结合中国的开放进程。一是有效地借鉴和运用各国财政改革的成功经验,为财政改革服务。二是在WTO原则框架等国际规则下改革我国财政制度,实现与国际规则接轨。三是发挥中国大国财政作用,参与和引领国际财政规则和政策的制订,向世界贡献中国财政经验。中国财政改革的进程实际上是不断借鉴各国财税改革成功经验的历程,是逐步实现国际化的过程。我国1994年实行的分税制财政体制,就是按照市场经济国家通告的做法进行的改革,是一次具有初步接轨意义的改革。我国的增值税改革、企业所得税改革、出口退税改革、全口径预算改革、政府采购制度改革、部门预算改革等重多改革,都吸收了成熟市场经济国家的经验,并与国际规则接轨。随着中国推进“一带一路”战略,中国对外开放进入到一个引领国际化进程的新阶段,在这一过程中,中国积极发挥大国财政作用,设立亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家开发银行,帮助更多的发展中国家提供基础设施等公共产品,促进区域和世界经济社会发展。中国还积极参与应对全球气候变化行动的《巴黎协定》、《实施税收协定相关措施及防止税基侵蚀和利润转移(BEPS)的多边公约》等国际财税规则的制定,发出中国声音,更好地维护中国及广大发展中国家的财税利益。

 

未来财税改革展望

 

关于财税改革十九大报告提出,加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。上述要求对于今后的财税改革明确了基本方向。


1.加快建立现代财政制度


十九大报告清晰明确地提出了两个一百年奋斗目标:到建党一百年时建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会;再奋斗三十年,到新中国成立一百年时,基本实现现代化,把我国建成社会主义现代化国家。


要实现上述目标,作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分,财政在调节政府与市场、政府与社会、中央与地方关系中,在促进经济增长、经济结构转型、促进民主政治、加强社会治理、促进生态文明等方面发挥着不可替代的重要作用,必然要在国家目标、方略的指导下,加快建立现代财政制度。


2.完善中央与地方财政关系


中央与地方财政关系一直处于调整过程中,随着经济社会发展变化、改革的目标和要求的变化,中央与地方的财政关系必然要相应地进行调整。十九大对于中央与地方财政关系的要求非常明确,即权责清晰、财力协调、区域均衡。这是适应我国新时代经济社会发展特征的改革要求,是对当前中央与地方财政关系的一次深化改革。


权责清晰,需要进一步细化中央、省、市县等多级政府间财政收入、支出、转移支付等财政关系。在财政支出方面,需要推进事权改革,根据公共产品和服务的特点,根据不同层级政府在职能上的比较优势,合理划分事权,实行有区别、相互配合的高效、科学的政府职能和事权体系。在财政收入方面,需要完善分税制,根据税种的属性,在不同层级政府间科学地划分税种和税收收入,在分税制改革的同时,还需要配套进行政府基金收入、债务收入等收入项目的改革。在转移支付方面,进一步减少专项转移支付,增加一般性转移支付,并充分体现转移支付在调节财政收入地区间转移、促进区域公平的作用。财力协调,主要体现为实现事权与支出责任相匹配的要求,保证各级政府有相应的财力实现其事权。区域均衡,对于缩小区域差距,实现共同富裕具有重要意义。财政制度在促进区域间公共服务均等化,消除区域间税收转移,扶持贫苦和落后地区发展等方面发挥着不可替代的重要作用。


3.深化预算制度改革


现代预算制度是现代财政制度的重要组成部分,十九大对深化制度改革也提出了明确的要求,即“全面规范透明、标准科学、约束有力,全面实施绩效管理”。全面规范透明,需要进一步推进全口径预算管理,统筹基金预算与一般性公共预算,推进统一预算分配权。深化中期预算管理,提高中期财政规划的科学性,增强对年度预算的指导作用。进一步完善跨年度预算平衡机制,严格规范超收收入的使用管理。不断拓展预算公开的内容和范围,加强预算决算公开情况检查,全面提高预算透明度,加强社会监督。标准科学,需要遵循财政预算编制的基本规律,根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素,明确重点支出预算安排的基本规范。深入推进项目支出标准体系建设,发挥标准对预算编制的基础性作用。约束有力,要求严格落实《预算法》,切实硬化预算约束。严格执行人民代表大会批准的预算,严控预算调整和调剂事项,强化预算单位的主体责任。全面实施绩效管理,要求提升财政资金使用效益,将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程,注重成本效益分配,关注支出结果和政策目标实现程度。绩效管理覆盖所有财政资金,体现权责对等,放权和问责相结合。强化绩效目标管理,建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。推动绩效评价提质扩围,提升公共服务质量和水平,提高人民满意度。


4.深化税收制度改革,健全地方税体系


随着我国经济进入新常态,以及推进供给侧结构性改革的要求,税收制度也需要进行深化改革。税收制度的改革需要对现有税收制度的结构和功能进行调整。从结构上来看,需要逐步提高直接税的比重,相应地降低间接税比重。从功能上来看,应逐步提高促进公平的功能,相应地逐步弱化对粗放型经济增长的激励功能。为此,应建立分类与综合相结合的个人所得税改革,通过完善税率和费用扣除制度,加大收入分配调节力度。跟踪世界税改趋势,适时改革中国企业所得税制度,适应经济新发展阶段和全球化竞争态势。开征房地产税收,同时优化房地产相关税收制度,建全地方税体系,建立地方政府主体税种。在提高直接税比重的同时,还应逐步降低间接税比重,并进一步完善间接税制度。首先需要完善增值税制度,科学设置增值税税率档次和水平,完善增值税抵扣链条,完善增值税分享制度。结合地方税改革,改革消费税,调整部分消费品目征收环节和收入归属。全面落实税收法定原则。


5.创新和完善财税调控政策


随着我国社会主义建设进入新时代,我国社会的主要矛盾发生了变化,经济由重增长转向重质量、调结构,实施供给侧结构性改革。与此相适应,财税政策作为国家宏观调控的重要手段,也相应地要发生改变。例如,财税政策不再以促进粗放型经济增长和一味追求GDP增长为主要目标,而相应地转向注重创新驱动和经济结构调整优化为主要目标;在经济结构调整中,不再以需求侧管理为主,而是更加注重供给侧改革,以适应基于新科技革命基础上的新一轮经济增长长周期;在财政支出政策上,不再是简单地由政府投资调控经济,而是要在市场对资源配置发挥决定作用的基础上,重新审视政府与市场之间的关系,以PPP等形式,引入民间和社会资本,参与到公共产品和服务的供给中;在税收政策上,通过税制结构的调整,一方面逐步降低间接税比重,一方面相应地提高直接税比重,在保证宏观税负稳定的基础上,降低税收政策对经济效率的刺激,更加趋向于税收中性,同时提高税收政策对于城乡之间、区域之间和不同阶层居民之间收入差距的调节,促进公平与协调发展。这意味着现有的很多基于原有经济战略制定的财税政策均要相应地加以改变,以适应新的经济形势和发展战略。


6.进一步推进财税法治化建设


财税改革与法治建设密切衔接、相互配合,它们是国家治理的两大核心要素,共同铺就了建立法治化的现代财税制度的必由之路。法治化的财税制度应以人民为中心,从权力本位到权利本位,从管理到服务,从法制到法治,从治民之法到治权之法。为此,应进一步以法治为主导推进财税制度建设,将财税问题纳入法治轨道,约束公共财税权,将政府的一切财税行为都应当纳入法治轨道,突出财税基础性地位。财税法治化建设贯穿财税改革的各方面,例如预算制度改革、税制改革、政府间财政关系改革,都需要以法律的形式来对政府行为、政府与纳税人行为、中央与各级地方政府财政收支行为加以规范,这一过程伴随着不同主体利益关系的调整,因此,需要以法治的观念和方法加以调整。为此,需要进一步推动财税制度改革、财税立法和各级人大财税立法能力建设。


7.加强大国财政建设


中国大国财政框架体系的构建仍处于探索阶段,需要围绕经济治理体系改革逐步展开。第一,要提高财政集中性和可持续性。提高财政集中性是实现大国财政的重要保障,提升财政的可持续性,是大国财政持久性的重要保障。第二,建设大国财政还需要进一步提升财政实力,助力大国财政与大国经济的一体化发展。大国财政体系应当利用其国家治理体系的基础和重要支柱的地位,注重提高对经济运行的驾驭能力和管理能力。财政应当提高国家动员、引导全社会经济资源的能力,提高服务国家重大利益关系调整和重大改革举措的资源配置能力。第三,承担大国责任,不断提升中国话语权。大国责任的承担要求中国提供与自身能力相匹配的国际公共物品;继续加大对于国际组织的参与度;加大在国际组织中的责任分担和投票权;在规划财政收支时,主动将相关国际事务纳入考虑范围,如注重世界范围内公共物品及服务的提供、注意协调国际范围的税收等;将国际财经治理体系建立、国际财经秩序规则形成作为一种最重要的国际公共产品来看待与提供,给予充分的资金保障支持。第四,大国财政还需要增强财税支持,助力我国企业“走出去”。 

 


来源:摘编自《中国特色财政改革的伟大实践 ——改革开放40年回顾与思考》,作者马海涛


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