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【热点新闻】孙洁:田园综合体建设如何运用PPP模式

发布日期:2018/7/5   浏览次数:6290次

                                    【热点新闻】孙洁:田园综合体建设如何运用PPP模式

改革内参 孙洁PPP工作室 2018-07-04

                            田园综合体建设如何运用PPP模式

过去很长一段时间内人们一直将PPP作为一种融资方式,主要解决项目过程中所需要的资金问题。随着PPP的发展,其应用领域、范围和方式也在不断发展。

所谓PPP管理模式是指政府公共部门通过民营部门(社会资本)或与民营部门一起来高效完成政府公共部门这一组织的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。PPP管理模式的特点包括多样性、复杂性和长期性。政府决定一个公共投资项目选择PPP管理模式,显然不是仅仅依靠社会资本的资金,而是需要通过社会资本各方面综合的能力,来帮助政府完成或实现本该由政府公共部门自己完成的职能或责任。因此,我们不能将PPP作为一种融资方式,而应当看作一种管理模式。

从2013年底推广PPP的序幕拉开至今,已过去了四年多的时间,PPP在全国范围内遍地开花,取得了一定的成绩,如建立了一系列较为完善的法规政策体系,成立了专职管理部门,推出了四批示范项目,专门设立了PPP基金。但与此同时,PPP推进过程中产生的明股实债、固定回报和保底承诺、关联交易、回避竞争、隐性担保以及运营建设两张皮等乱象也比较普遍。

这些乱象正阻碍着PPP领域的健康发展。之所以产生这么多的乱象,主要源自以下个方面的原因:

1. 认识不够,融资目的明显。自从2014年我国推广PPP以来,人们为了满足不同地方的需求,变化出许多新的形式,很多人误以为PPP只是项目融资中的一种工具,导致许多PPP项目在实施方案设计以及采购标的选择上出现偏差。PPP作为一种管理模式已不再是政府融资的工具,PPP必须突出三个核心要素,即社会资本与政府公共部门是平等的伙伴关系,在实现共同目标中,社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求共同实现;应用于社会公益项目的PPP具备利润可控制性,拒绝追求短期效益和超高收益;社会资本与政府公共部门做到风险分担,从而降低项目的整体风险。

2. 投资冲动。在政绩观的驱动下,各地政府都有投资冲动。PPP模式推广以后,更进一步加强了地方政府的投资冲动。投资冲动的结果是PPP项目被大批量“上马”,更有部分项目存在“没有条件,创造条件也要上”的情况。一般而言,在PPP模式中投资人的收益有两种形式,即向使用者收费、由政府(代使用者)付费。同时,当使用者付费不足时,政府会给予项目一定的补助(可行性缺口补贴)。而无论是政府付费或是可行性缺口补贴,都属于政府的支出责任,财政部为此特别规定,对于PPP项目,政府的当年支出责任总和不得超过当年财政一般公共预算支出的10%。由于西部地区财力有限,一两个体量稍大的项目叠加就会超过这根“红线”,为了让更多项目符合这一规定,一些五花八门的变更就应运而生。

3. 政府职能边界不清。PPP是解决政府职能的问题,而不是所有问题都可以通过PPP来解决。如果政府部门职能边界不清楚,必然导致PPP运用不当。PPP作为一种过度性制度安排,与私有化的本质区别是,PPP项目运营期一旦结束,社会资本需要将项目无偿移交给政府,而私有化则不需要。在现实的PPP实施方案当中,不少可以私有化运营的项目也被套用PPP模式,错误地认为只要政府和社会资本共同出资就是PPP了。政府付费的PPP项目主要以解决“子欲养而亲不待”的问题,即老百姓迫切需求,不能等待,而政府自身又无力解决的问题。

4. 急于求成。PPP具有复杂性的特点,决定了完成一个PPP项目往往需要花费大量的人力、物力和财力,从它的识别、准备、采购,再到执行往往需要较长时间。但一些地方总想加快速度,提高进度,为了让更多的PPP早日落地,做了很多简化程序。我们常常会看到,合同还没有签订,项目已经开工了;实施方案还没有完成,框架协议已经签订等等。急于求成和投资冲动有一个共同的原因,就是政绩观在作祟。每位管理者在位期间都希望为公众提供更多更优质的公共产品和服务,为老百姓多做一些有益的事情,但是如果不能量力而行就会适得其反。

田园综合体建设中哪些内容可以用PPP模式

那么,田园综合体能不能搞PPP模式?我们要把田园综合体里涉及的内容理清楚:田园综合体到底干什么?主体是谁?多种主体之间的关系如何?在这个过程中,原来的主体利益能否得到保障?这都是很重要的环节,如果做的不好,可能会引起很多矛盾。

那么,在建设田园综合体所有的内容当中,我们需要首先找到政府的职能是什么。针对政府的职能,比如修路、污水处理、垃圾处理等基础设施和公共服务内容,都属于田园综合体里很重要的内容。如果政府有财政投资的能力当然没有问题,可如果财政没有投资这些基础设施和公共品的能力,就可以引入私营部门和社会资本来参与投资。私营部门和社会资本在本质上是有区别的——私营部门追逐利益最大化,央企、国企等社会资本虽然也要赚钱的,但它还承担着政府的一些职能和社会的一些责任,不以追逐利益最大化为目标。但无论是私人资本还是社会资本,如果要参与政府的项目,就涉及到这个项目的利润怎么来、从哪儿来,以及赚谁的钱。如果不让他赚钱,就搞不了PPP,因为企业要生存下去。

PPP项目中社会资本的盈利模式一般有两种:一是通过项目本身,比如污水处理、垃圾处理等等,可以向居民收费的(政府代收或者社会资本自己收),我们称为使用者付费;还有一种比如乡村的道路等不可能收费的项目,那就一定是由政府付费。无论是使用者收费还是政府付费,PPP模式要求企业盈利而不暴利,如果收费不足,政府就要补贴。外部资本的收益率到底达到什么水平,是市场竞争的结果。

关于政府付费的项目,由于政府的财政资金是有限的,财政部专门出台了一个《财政承受能力的评价》的文件,规定每一级政府在做PPP项目的时候,每年总的支付不能超过一般公共预算支付的10%,否则就放大了财政风险。

PPP项目是政府债务吗

最近两年国家高度关注地方债务问题,那么,对于政府付费的PPP项目,到底算不算政府债务?PPP项目与政府债务之间是什么关系?这是一个争执的焦点。

我们作为研究者认为,政府付费的PPP项目一般不视同为政府债务。但是不同的会计记账方法对此会有不同的定义。因为PPP项目不是工程完成就完事了,而是要根据工程投入使用的年限逐年付费,还要保证工程的质量。但有如果PPP项目建得过多,远远超过了财政支付能力,这就是成了政府债务。

PPP项目还可以确保工程的质量,因为工程质量越好未来的管理成本越低,收益和回报率也就越高。现在选择合伙人的时候,大家有一个误区,要么就是谁有钱让谁来做,要么是谁干的好让谁来做。其实这两个都不是最重要的,最重要的是对这个项目本身要有较强的运营能力,当然这个商业开发是要以满足政府和公众的需求为前提,不能变成商业项目。

例如在法国有一个公路桥,过桥的人很少,政府又没有更多的财政资金,因此过了很长时间才找到合伙人。这个合伙人找了全世界最优秀的设计师,以这个桥为核心建了一个主题公园,作为一个观光旅游的景点,除了提高了车流量收费之外,还通过卖门票获取了很高的收益。

所以说,在田园综合体实践中,我们要找到政府的职责在什么地方,在引入社会资的时候,要科学评估社会资本有无能力承担这些项目,而不是说政府的补贴多少就干多少活儿。PPP模式需要更多有创新能力的企业来参与,而不仅仅只需要有建设能力的企业,更要看重企业能不能使这个项目长期运营下去。当然,在国内大家都愿意做短期的项目,不愿意做长期的项目,银行的长期贷款和长期债券发行也比较少。这些都需要体制机制的改革,来跨过这些障碍。


(作者系中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会秘书长)


来源:改革内参




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