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关于PPP项目第三方绩效考核的一些思考

发布日期:2018/4/10   浏览次数:11092次

                           关于PPP项目第三方绩效考核的一些思考

2018-04-09 靳林明等 道PPP

2018-04-09 靳林明等 道PPP

       关于PPP项目第三方绩效考核的一些思考

       绩效考核是PPP项目中政府向社会资本付费的主要依据,不论是政府付费或可行性缺口补助项目,绩效考核都被要求作为付费或对PPP合同约定的价格进行调整的机制,同时也是评价社会资本提供公共服务质量及效率的依据,是PPP项目中利益和风险分配的核心。

       2017年11月10日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称“92号文”),进一步规范全国PPP综合信息平台项目库(以下简称“项目库”)管理。对于项目付费安排,92号文规定“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制”、“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”项目应当清理出库。此前《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)等文件已经要求“付费与绩效考核挂钩”,但92号文显然是要“动真格”,明确违者将有“退库”的风险,进而影响项目获得财政预算安排,这使得“如何建立PPP项目绩效考核机制”问题再次进入我们的视野。

       一、政府方主导下的绩效考核模式的不足

      《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)规定,“实施机构应当根据特许经营协议,定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析,会同有关部门进行绩效评价。”据此,PPP项目绩效考核的主体是项目实施机构,也即政府方的代表,实践中多数PPP项目也是这样操作的。但是这种由政府方实施的绩效考核模式也存在明显的缺陷,具体来说:

       1. 目标的冲突性。对于政府方而言,采用PPP模式的主要目的在于提高提供公共服务的效率,转变政府职能;而对于社会资本方而言,参与PPP的目的则在于企业利益的最大化。目标和价值导向的差异反映在PPP项目绩效考核中,就表现为由政府方单方主导的绩效考核体系,不论是程序设置还是考核标准,都未必能充分反映社会资本方的合理利益诉求。政府方既是PPP项目的参与方也是评价者,既是运动员也是裁判员,容易造成实操中的矛盾与纠纷,也未能体现PPP模式所倡导的公私双方平等的精神。

       2. 项目的专业性与复杂性。PPP模式的初衷之一就是“让专业的人做专业的事”,对于PPP项目中的技术性问题,社会资本方才是真正的专家,政府方缺乏相关的专业知识和操作经验,对于智慧城市等综合性和技术性都较强的PPP项目,政府方对社会资本方进行绩效考核难免力不从心。另外,虽然PPP项目前期的实施方案或合同等文件中都会对绩效考核的标准做出约定,但考虑到项目的复杂性,考核的标准可能并不一定完善,随着项目的深入,静态的考核标准也难以满足实践的需要,如何应对项目动态的考核需要,对政府部门而言也是个难题。

       3. 信息的不对称性。通常PPP项目的社会资本方主导甚至全权负责项目的建设和运营,如果没有顺畅的监督和反馈机制,政府方对于项目建设和运行的中存在的问题以及社会资本方的勤勉程度都无从知晓,政府方只能对照实施方案或PPP合同中约定的考核标准,根据社会资本方传递的信息作出判断,对于表面的数据背后存在的问题关照不足,亦不能充分考虑社会经济环境变化对项目的影响,考核最终流于形式。

PPP项目的绩效考核涉及整个生命周期,但是值得注意的是,实践中不少PPP项目建设期一结束,政府方就不再投入精力对项目的运营阶段进行监督考核,这也导致相较于建设阶段,运营阶段的PPP项目绩效考核更显薄弱。要追求PPP项目绩效考核的高效、专业、公平,引入第三方咨询机构,提供全生命周期、动态的考核,就成为必然趋势。

       二、第三方绩效考核机构角色定位

       在PPP项目中引入第三方评价机制有益于加强PPP项目绩效考核的科学性、长效性、综合性。但是对于第三方机构在PPP项目绩效考核中的地位和角色,各个监管部门之间的意见尚未能统一,反映在相关政策文件中也存在不同规定。

       第一,第三方机构提出意见模式。财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)中规定,“各级财政部门应当会同行业主管部门……进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。”据此,PPP项目绩效考核的主体仍然是政府的财政部门(会同行业主管部门),第三方机构的角色则是受政府部门的委托,作为政府部门的外部“顾问”提出意见,但是最终意见是否被采纳决定权依然在委托方(政府部门),此种模式并不能称为真正意义上的第三方绩效考核。

      第二,政府考核为主,第三方绩效考核为辅模式。财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综〔2015〕15号)(“《通知》”)规定,“政府……进行全过程监管和综合考核评价,……,引入第三方进行社会评价。”尽管“社会评价”的侧重点在于对项目的社会影响与社会效益进行评价,但是与第一种模式不同,《通知》中要求第三方机构的评价将作为项目价格、政府补贴、合作期限等调整的依据且强制向社会公开,第三方机构的考核意见对于各方而言都具有一定的约束力。

       第三,第三方机构主导绩效考核模式。财政部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作实施意见》(财建201590号)在论及水污染治理PPP项目的绩效考核时,并未提到以政府部门为主体,而是强调“推广第三方绩效评价,形成评价结果应用机制和项目后评价机制”,即由第三方机构对PPP项目的绩效考核中技术性问题作出考核评价,第三方考核机构并非只是走个过场、装点门面,政府需对评价结果加以应用,作为决定是否调整社会资本方获得的项目回报的参考依据。此种模式下,评价与决定的程序相分离,赋予第三方机构较大的自主权及独立性,有助于增强第三方评价的系统性及效率性。

       三、PPP项目第三方绩效考核机构的选择

       第三方机构的选择直接影响着PPP项目绩效考核的结果,进而影响PPP项目的实施效果。作为独立于PPP项目政府方和社会资本方的第三方机构,既可以是律师事务所、会计师事务所等咨询机构,也可能是高校、研究所等科研机构。怎样选择合适的第三方机构,应当主要从选择标准和选择程序两方面把握。

       从选择标准上来看,选择第三方绩效考核机构应当重点关注第三方机构的专业性与独立性。目前的相关政策规定并未对PPP项目绩效考核第三方机构相关资质要求作出明确细致的规定。随着PPP的发展,从事PPP项目绩效考核业务的专业第三方机构也必将应运而生,如无明确的准入门槛限制,将使绩效评价的效果大打折扣,第三方评价所具备的独立性和专业性也难以保证。第三方机构一方面要具备相关的工程、审计、法律知识,另一方面还要具备与PPP项目相关的行业经验,才能对项目全过程绩效目标作出科学合理的评价。对于单个第三方机构难以具备PPP绩效考核所需的全部专业资质、技能的问题,也可以允许多个机构组成“联合体”的形式,共同对具体PPP项目进行绩效考核。

       从选择程序上来看,政府聘请第三方机构进行PPP项目绩效考核属于政府购买服务,因而应当遵守政府购买服务的相关程序要求。根据项目的特点,按照相关规定通过采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等采购程序,既能保证委托中介机构程序的规范性、公开性和竞争性,又可以保证选定的中介机构具备开展绩效评价的实力。同时,应鼓励社会资本参与第三方考核机构的选择过程,最大限度保证所选取考核机构的中立性和独立性。

       四、PPP项目第三方绩效考核关注的重点

不论是由政府方主导还是第三方机构主导,PPP项目的绩效考核都应当重点关注PPP项目的产出数量、质量、成本收益、项目效益等技术性指标,同时也不应忽略 PPP项目的社会效应的考核。以垃圾焚烧发电厂PPP项目为例,垃圾焚烧发电项目是典型的邻避型项目,环保风险及民意反对风险是其特征风险。因此,项目建设运营中应保证公众的知情权、参与权,将社会公众的满意度与绩效考核挂钩,作为绩效考核的主要内容之一。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)第四十三条就曾明确,对特许经营项目“实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容”。PPP项目的内容是关系民生的基础设施和公共服务,不仅是特许经营项目,所有的PPP项目都理应将社会公众的意见作为考核的重点。

       此外,随着项目的推进和项目运营的持续开展,PPP项目实施方案、项目合同一些与项目实际脱节的条款会逐渐显露出来,这就需要第三方机构借助行业同类项目的数据进行调整优化,从机构本身的专业性出发,不断调整项目考核的标准,保证PPP项目动态的考核。

       五、PPP项目第三方绩效考核与付费的挂钩

如前所述,PPP相关文件要求“付费与绩效考核挂钩”(财金〔2016〕92号),绩效评价结果应当作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。但是,绩效考核结果是否只是作为付费公式测算结果的调整系数,变成一个简单的“扣费机制”(先按公式计算付费金额,若考核不达标就相应扣减),还是将绩效考核作为PPP项目全生命周期评价的一部分,与中期评价有机结合,这是值得进一步探索的。

       例如,PPP项目参与各方可以在每年的绩效考核环节“回头看”,对该项目的使用者付费收入、运营成本、财务费用等数据进行分析,与以前年度的实际数据进行对比,与实施方案的预期数据进行对比,评估PPP项目是否真正“物有所值”,是否真正提升了运营效率和服务质量。此外,随着时间的推移,PPP项目所面临的风险因素也不断变化,包括收入和成本费用的波动、维护修理和更新改造支出的发生、利率和通货膨胀等宏观因素的变化,都会给PPP项目的绩效管理带来新的挑战。

因此,我们需要在绩效考核环节加入风险因素,持续进行压力测试(包括单因素及多变量的敏感性分析、情景分析等),将绩效考核变成PPP项目“年度风险体检”的机会,纳入PPP项目全生命周期风险管控之中。在此过程中,为了提升效率、节约人力物力,还可以结合“大数据”、“人工智能”等技术,通过“智能机器人”实时收集宏观经济变量、项目公司的财务数据,按季度甚至月度进行体检,发出预警信号、提出优化建议,实现全生命周期的持续考核与不断改进。

       六、结语

       在2017年8月1日财政部召开的进一步推进PPP规范发展工作座谈会上,时任财政部副部长史耀斌强调,对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。2017年11月10日,财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)进一步明确,不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库。可见在PPP项目发展如火如荼的背景下,主管部门对PPP项目监管的核心从追求“量”逐渐向提高“质”转变,PPP项目的绩效考核作为激励社会资本提高公共服务质量的重要手段,也格外受到政府主管部门关注和重视。

       由第三方主导的PPP项目绩效考核不仅是代表政府方监督社会资本方,还可以代表社会公众监督政府和社会资本方的合作关系,提升双方合作的效率,实现社会效益的最大化。PPP项目的绩效考核因项目特点不同而变化多样,建立正确反映各方风险、适应项目需求的绩效考核机制是个现实难点,第三方绩效考核机制以其灵活性、中立性、专业性的特点,理论上可以满足PPP项目绩效考核的需要,但是具体制度如何设计、如何保证考核结果经得起实践检验,都还有待进一步探讨。


来源:财政部PPP中心



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