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理论研究】孙洁:政府和社会资本合作(PPP)基本原理(摘要)

发布日期:2018/1/3   浏览次数:905次

理论研究】孙洁:政府和社会资本合作(PPP)基本原理(摘要)

原创 2018-01-02 孙洁 孙洁PPP工作室

【内容摘要】随着项目融资工具的兴起,PPP逐渐被运用到市政基础设施项目中来,早期的PPP也是被作为一种项目融资工具与BOTPFI并列一起的,作者在2005年提出PPP应当作为一种管理模式,而非单纯的项目融资工具运用到城市基础设施项目中,并不断完善成为PPP管理模式理论。本文将简要介绍PPP理论在我国的形成及其发展,主要包括PPP的基本概念、特点、核心要素和基本结构等四个方面的内容。

一、PPP的基本概念

(一)起源

    政府和社会资本合作(后面简称PPP)的起源主要来源于两个方面:一方面是,在上世纪5060年代,国际有许多大型的资源类开发项目,由于所需要资金规模大,且风险高,很难通过传统方式获得银行资金贷款支持,这个时候,金融工程师们就创新了一种新型融资方式——项目融资。项目融资是指“为一个特定经济实体所安排的融资,其贷款人在最初考虑安排贷款时,满足于使用该经济实体的现金流量和收益作为偿还贷款的资金来源,并且满足于使用该经济实体的资产作为贷款的安全保障”[1]。从这个定义可以看出,项目融资的突出特点就是通过项目本身所能产生的收益获得银行贷款的支持,贷款银行通过控制和影响项目运行的全过程,并根据项目的特点来设计出多种多样的融资结构,满足项目投资者(贷款人)的不同需求,使一些在传统融资条件下可能无法取得贷款资金的项目通过项目融资的手段得以开发。这种方式首先应用于资源类开发,后被应用于能源工程项目,目前扩大到大型基础设施项目。我国最早一本关于项目融资的著作是由张极井先生著,中信出版社1997年出版的《项目融资》,该书中有我国最早应用的项目融资方式进行融资的项目是1984年签订协议的深圳沙角B电厂,其具体形式是BOT,这在当时被称为一种项目融资工具,而并非今天我们说的PPP

    另一方面,在上世纪70年代末,英国首相撒切尔夫人上台后,进行一系列民营化改革,在上世纪80年代,以英国为首的民营化浪潮几乎席卷了全球。西方的民营化实质上是一场私有化的运动,他们将所有能够通过向使用者(公众)收费的项目都实现了私有化。但是,在教育和医疗这两个领域很难进行私有化,因为,英国的教育和医疗属于政府提供,是不向公众收费的。这就使得英国在教育和医疗两个领域需要政府投资而又没这个财力,在当时欠账高达100亿英镑,政府很难通过民营化的方式解决。专家就为政府提出通过私人部门解决教育和医疗服务政府提供不足的方案,由于不能向使用者(公众)收费,他们就提出了私人融资计划(Private Finance Initiative简称PFI)这一方案。随着对PFI的不断完善,目前已经将PFI演化到PF2阶段,也被称为第二代的私人融资计划。其运行方式主要是,学校和医院的基础设施(主要是教学用房、学生住房、门诊房、住院用房等)由私人部门提供并负责管理(或维护),由政府公共部门使用,政府通过每年支付一定的资金作为回报,通常在3040年后无偿移交给政府。PFI是英国PPP一个主要类型,它主要是是针对不能够向公众收费而又需要私营部门提供的一种方式,如果是可以向公众收费的项目引入私营部门,前面说过,它大多采用了私有化的方式完成了,而没有或无法私有化的项目他们会通过特许经营的模式。如英国曾有22英里的高速公路就是通过向公众收费引入私人部门建设的。

    以上两个方面,是长期以来人们对PPP进行广泛而深入研究的两大领域,主要是以如何获得项目所需要的资金为主要研究目标,因此,在较长一段时期内人们认为PPP是一种项目融资工具。

(二)概念

    过去很长一段时间内人们一直将PPP作为一种融资方式,主要解决项目过程中所需要的资金问题。随着PPP的发展,其应用领域、范围和方式也在不断发展,其应用也原来的资源开发,到能源工程建设,以及后来的大型基础设施建设,从完全由政府付费的教育、医院,到城市基础设施和公用事业,从发达国家的弥补民营化改革的不足,到发展中国家的加快城镇化进程都积极采用这一有效的PPP模式。显然,如果政府仅仅将其作为融资方式和手段显然是不够的,因此,作者在2005年完成的博士论文《城市基础公私合作管理模式研究》一文中,明确提出PPP是一种管理模式。为什么说它是一种管理模式呢?它和融资模式又有什么区别呢?大家知道,什么是融资,简单的讲融资只是借别人的钱来办事,而管理则是借别人的能力办事。所谓管理是指通过别人或与别人一起高效地完成组织的目标。

    因此,PPP应该是指政府公共部门通过民营部门(社会资本)或与民营部门一起来高效完成政府公共部门这一组织的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。这一概念有两层意思,第一层意思是表述了管理的目的是为了高效完成政府公共部门的目标和职能,例如医疗、教育、卫生、养老、交通等等;第二层意思表述管理的手段是通过民营部门(社会资本)来完成或实现这个职能。显然这与过去让民营部门建设一个项目不同,仅仅建设一个项目难以实现公共部门的职能,PPP不仅仅是完成一个公共投资项目建设,还要让这个项目发挥最大作用,因而只能通过对项目的高效运营管理才能达到实现政府公共部门职能的目的。

政府决定一个公共投资项目选择PPP模式,显然不是仅仅依靠社会资本的资金的问题,而是需要通过社会资本各方面综合的能力,来帮助政府完成或实现本该由政府公共部门自己完成的职能或责任。因此,我们不能将PPP作为一种融资方式,而应当看作一种管理模式。

    国际上,加拿大著名PPP专家伊斯考比(Yescombe),在其著作《公私合作伙伴关系政策与融资原则》中,单独列出一章将项目融资与PPP进行比较。这也是国际上为数不多的将项目融资看作PPP的一个融资工具而非将PPP作为一个项目融资工具的专家之一。

    由上海城投.DFV2013年编译的《城市水务事业的公私合作》一书明确表述:“在20世纪90年代,人们认为,私人运营商接管城市水务的主要优势在于其具备提供私人资金的能力。实践表明,这属于一个错误的观点。私营水务公司所能做出的最大贡献来自于提高运营效率和服务质量。”

 

二、PPP管理模式的特点

(一)多样性

    多样性是指PPP有多种形式,而不是单一的某一种或某几种形式。虽然前面已经告诉大家PPP是一个总称并包含多个形式,在这里是告诉大家PPP的多样性是怎么形成的,或说是由什么所决定的。如英国主要采用PFI的形式,包括其高速公路也是,因为,英国是一个老牌的资本主义国家,每一个家庭都不止一辆小汽车,如果也设立一个收费站向过往的车辆收费,无疑是在向每个家庭重复征收费用,众所周知,每个车辆通过收费站,不仅仅造成能源浪费,也会带来环境污染,同时也会降低效率,因此,他们在确保社会公平的情况下,不再向每个过往车辆收费,而是由政府统一付费。菲律宾只采用BOT一种形式,韩国主要采用BTOBTL两种形式,法国主要采用特许经营作为他们的PPP形式。2006年国务院的42号文件中明确规定,当前我们采用PPP模式包括BOTROTTOTBOO等四种形式。BOT主要解决城镇化进程中新建基础设施不足的问题;ROT主要解决已有老化的基础设施投资不足的问题;TOT则主要是为了化解已有地方政府债务问题;BOO则是以较低的成本解决公共服务不足的方式。从此可以看出,不同国家有不同的政策目标,不同的政策目标决定选择最能满足实现这一政策目标的PPP形式,因此,不同的政策目标决定了PPP的多样性。

 

(二)复杂性

    PPP模式通常是比较复杂的,不仅仅程序上复杂而内容上更复杂,因为它包含企业、政府、公众在内的各方利益,如果不能达成一致性,在合作过程难免会出现不同情况下的冲突。企业是为了追求股东利益最大化,而政府确保公众利益不受损失,如何协调各方利益是成功实施PPP的关键所在,通常会以合同的方式实现各方利益的平衡。据英国一位医院PFI大楼的项目负责人介绍,一个医院PFI大楼项目的合同足有一万多页,这也充分说明了PPP有多么复杂。这也是PPP项目签约率低和签约时间长一个重要原因。如果我们不能很好的重视这一复杂性的特点,匆忙签约上马PPP项目,会给PPP项目的后续管理带无穷的麻烦,如果这些问题不能很好的解决,往往会导致项目以失败而告终。

(三)长期性

    长期性是一个相对概念,国际上并没有PPP期限的统一标准,英国通常在30年到40年之久,为什么PPP项目有长期的特点呢?如果期限短了会产生什么后果呢?众所周知,我们曾通过BT(建设-移交)模式建设过不少公共投资项目,主要是不能向使用者收费的一些基础设施项目。对于BT是否属于PPP,社会上有两种不同的声音,一种声音认为属于,另一种声音认为不属于。作者观点是,如果将PPP还作为项目融资,BT就是一种融资方式;如果将PPP看为一种管理模式,BT就不属于PPP。过去大量的BT给政府带来的是什么呢?一个是质量难以得到保障的工程,另一个是形成巨大的甚至难以甄别的政府债务。既然BT不属于PPP,那么,BT项目能否转化为采用PPP模式呢?大家之所以有这样的疑问,主要是因为过去的BT项目都不能向使用者收费。显然,不能向使用者收费,仍然可以通过政府付费的方式采用PPP模式。现在我们通过一个具体例子来说明过去BT项目转化为PPP模式之后会发生什么变化。如政府决定通过采用PPP模式建设一段环城路,政府会通过PPP项目政府采购管理办法中规定的程序选择一个合适的合伙人,让合伙人设立一个项目公司,政府与项目公司签订一份PPP长期(2030年)合同,项目公司根据合同中的要求负责建设、融资、建成后并对道路进行维护,政府按绩效每年支付项目公司一定的费用(包括投资和运营维护费用)。在这种情况下,第一,企业为了实现股东利润最大化,一定首先想到通过降低运营成本,而降低成本的方法只能通过提高项目质量来实现,这时项目工程质量会极大得到保障;第二,由于政府20年或30年支付项目公司费用,财政支出压力会大幅度下降;第三,最重要的是通过这种方式政府会大量减少财政供养人员。PPP模式之所以能够达到这样的效果,主要有各种机制的设计,而这些机制要想发挥作用,必需要有项目的长期性,如果没有长期性,再好的机制也难以发挥作用。因此,PPP具有长期性这一特点。

三、PPP管理模式的核心要素

(一)伙伴关系

    政府和社会资本合作的英文表述的最后一个单词严格意义上并不是合作,而是比合作更紧密的伙伴关系的意思。真正意义上的伙伴关系,它是解决未来随着时间的推移所必然带来的一系列问题的基础,如果没有这个基础,许多问题不仅难以得到解决,甚至会导致项目的失败。

怎样才能形成真正意义上的伙伴关系呢?这里需要遵守一个原则:平等。只有平等才能有真正意义上的伙伴关系。生活中我们会经常说“某父子俩好的像哥俩一样”,说明父子两个再好也只能像哥俩,因为只有哥俩地位才平等。这也从一个侧面说明了在形成真正意义上伙伴关系中平等的重要性。

(二)风险分担

    大家都知道,收益和风险是成正比例关系,也就是说风险大收益高,风险小收益低。但是如果在一个PPP项目中,私营部门为了获得较高的收益,从而愿意承担较大的风险,政府应该同意吗?答案是否定的,不可以。因为前面已经提到,任何PPP项目一定是公共投资项目,如果说政府想建一个高尔夫球场或房地产开发,可以采用PPP模式吗?不可以,因为这些不属于政府提供的范畴,它完全可以由市场决定如何提供。如果政府想通过PPP模式提供保障性住房可以吗?答案是肯定的,因为,没有企业愿意提供保障性住房,而只有政府来提供。因此,PPP项目一定是公共投资项目,属于政府的职责。既然是政府的职责,一定关乎公众利益,一旦一个PPP项目投资失败了,作为投资人自然会受到巨大损失,此时,公众的利益还有保证吗?当公众利益没有保证时,他们会找谁要说法呢?一定是找政府,因为这是政府的职责。所以说,企业愿意为获得较高的利润承担大的风险,可以做股票、期货都可以,也无可厚非,但不要投资PPP项目,因为,公众并不愿意承担这类风险。

 

(三)收益调节

    由于PPP项目属于公共投资项目,虽然现在由社会资本来完成,但是仍然很难由社会资本方完全按照市场的方式自负盈亏经营。我们不可能希望一个长期亏损的社会资本给公众提供优质的公共产品和服务,如果那样不仅仅服务提供不好,脸色都不会好看。所以,应当确保企业的盈利性。但是,由于涉及公众利益,在确保企业盈利的同时也不应当让企业产生暴利,如果企业产生暴利,公众利益也必然受到损失。因此,PPP项目收益原则应当是:盈利而不暴利。这一原则不仅仅重要,而且并不容易设计。如果设计不当难以发挥作用,如果缺乏这一调节机制,其后果会更加严重。历史上有不少项目就是因为缺少这一调节机制导致项目最终失败。

(四)监督管理

 

    在许多场合我都讲,PPP的监督管理是一个世界难题,这多少有点夸张,可能有人会质疑,难道比哥德巴赫莱猜想还难吗?因为这是两个不同和领域,因此有着不同的难点。PPP是一个公共投资项目,理所当然由政府公共投资资金投入,如果是这样,其监督管理没有任何问题,因为财政预算资金的每一分钱都应当是公开透明的。现在的问题是,一个公共投资项目,公众有知情权,这是法律赋予的权力,但让一个私营部门(社会资本)投资,而私营部门的财务是保密的,同时也是受法律保护的,是法律保护的对象,并不是任何人都可以随便查账的。一方面公众要有知情权,另一方面企业财务密而不宣,在这里就是一对难以调和的矛盾,因此我们说PPP项目的监督管理是一个非常困难的事情。《城市水务事业的公私合作》一书中有这样一句话:“透明度必须成为监管的基石”。因此,做好PPP项目监督管理,应当遵循公开的原则。

四、PPP的基本结构

    PPP的基本结构主要是指PPP主要能与方之间的关系与主要作用,主要包括政府公共部门、社会资本方及构成的特殊目的载体、资金方、建设方、运营方等(如下图)。

  

               

                                        PPP项目基本结构图

 

从上图可以看出,PPP模式的核心是项目公司,也被称为特殊目的载体。其形成是由政府通过PPP项目政府采购管理办法中规定的采购方式选择一个合作伙伴,它可以是单个企业,也可以是个联合体,通常情况下会是联合体,由政府选择的合作伙伴设立一个项目公司,政府可以选择在项目公司中持股也可以不持股。项目公司与政府签订PPP合同,同时项目公司在PPP合同下,负责项目设计、融资、建设、运营和管理。

项目公司自有资金通常占投资20%左右,分别由承包商、金融机构、设施设施供应商等以股权的方式出资,其余80%通过融资方式解决。

作者2002年开始研究PPP以来,将PPP作为一种管理模式,并提出PPP管理模式这一基本理论,它与原来PPP项目融资有着本质的不同。作为项目融资的PPP是以风险和收益作为研究基础,而作为管理模式的PPP是以质量和效率为研究基础。PPP管理模式这一基本原理也是作者自2002年以来的研究的总结与积累,还存在着一些不足和需要继续完善的地方,望随着中国PPP实践经验的积累对该理论能够尽快得到完善和补充。

 作者:中国财政科学研究院 研究员

   中国财政学会公私合作研究专业委员会 秘书长




来源:此文已在《政府采购与PPP评论》2017年第二期发表

  




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