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财政部:国企从事公共基础设施享受税收优惠,PPP模式在财政、土地、金融等支持 | 原文及解读

发布日期:2017/12/20   浏览次数:852次

财政部:国企从事公共基础设施享受税收优惠,PPP模式在财政、土地、金融等支持 | 原文及解读

2017-12-19 PPP头条

关于国有资本加大

对公益性行业投入的指导意见

财建〔2017743

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局,有关中央管理企业:

近年来,国有资产管理体制改革稳步推进,国有资本布局结构不断优化、运营和配置效率不断提高,但目前部分公共服务领域仍然存在供给不足问题。以多种形式加大国有资本对公益性行业的投入,在提供公共服务方面做出更大贡献,有利于改革发展成果更多惠及广大人民群众。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关部署,现提出以下指导意见。

一、总体要求

(一)指导思想

全面贯彻党的十八大和十九大精神,认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,按照“稳中求进”的工作总基调,坚持社会主义市场经济改革方向,正确处理好政府与市场的关系,以改善服务、保障民生为目标,以深化改革为动力,以多种形式加大国有资本对公益性行业的投入,在提供公共服务方面做出更大贡献。

(二)基本原则

合理定位。处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对于市场调节机制失灵的公益性行业,公共财政应当加大投入。

综合施策。综合采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等方式,加大对公益性行业投入。

绩效导向。发挥好现有政策对于国有资本向公益性行业投入的激励约束作用,加强国有企业提供公共服务质量和效率的考核。

完善监管。加强行业监管,将相关国有企业提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容,加大信息公开力度,接受社会监督。

二、国有资本加大对公益性行业投入的主要形式

(三)鼓励中央企业对节能环保、科研以及党中央、国务院文件明确规定的其他公益性行业加大投入。各地可根据发展实际,鼓励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入。

(四)按照预算管理、财政事权和支出责任划分等有关规定,中央财政与地方财政通过安排预算资金、划拨政府资产等,支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用。

(五)发挥国有资本投资运营公司资本配置功能,坚持市场化运作,探索有效的运营模式,通过开展投资融资、产业培育、资本整合,推动产业聚集和转型升级,优化国有资本布局结构。

(六)发挥税收等政策引导作用,国有企业发生符合条件的研发费用依法享受税前加计扣除优惠,从事公共基础设施、环境保护、节能节水项目的所得,按有关规定享受税收优惠政策。

(七)充分发挥政府投资基金引导作用,坚持市场化运作,鼓励和引导包括国有企业在内的社会资本,促进实现支持关键领域重点产业转型升级和发展等政策目标。

(八)推广政府和社会资本合作,在财政、价格、土地、金融等方面加大支持力度。通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道,吸引国有企业等社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营和管理,充分发挥市场机制作用,提高公共产品和公共服务供给管理与效率。

(九)通过深化国有企业混合所有制改革,放大国有资本功能,引导民间资本投入公益性行业。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域,根据不同业务特点,加强分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与运营。

三、保障措施

(十)建立国有资本布局和结构调整机制。国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求,建立健全国有资本进退机制,制定国有资本投资负面清单,推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。

(十一)实行有针对性的考核措施。对公益类国有企业,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力,根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况,对社会效益指标引入第三方评价。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时,加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

(十二)规范地方政府注资行为。地方政府向包括国有企业在内的各类主体注资后不得以任何形式要求其替政府融资,不得新增各类隐性债务,地方政府不得将公益性资产、储备土地等注入国有企业等各类主体。

(十三)发挥社会参与和监督作用。财政部门要继续扎实推进预决算公开工作,特别要做好与民生密切相关的预算支出的公开和政策解读。相关企业应完善提供公共产品和公共服务信息披露机制。

金融、文化等国有企业,中央另有规定的依其规定执行。

财  政  部

2017年11月16日( 来源:财政部经济建设司)


 

独家|起跑or降速 看如何消除此文给地方政府带来的困惑——评财建〔2017743号文(丁伯康 王蓬)

来源:中国现代集团现代研究院

作者:丁伯康  王蓬

众所周知,作为“三驾马车”之一的社会投资,尤其是基础设施建设投资,一直是中国经济增长最为倚重的“利器”。而对于地方政府而言,由于城市基础设施建设资金长期短缺的原因,因此也成为他们通过融资平台公司的融资,来解决城市基础设施建设问题,并拉动地方经济社会发展和提高城镇化水平的首选方式。

 

2017年,在供给侧结构性改革和防范金融风险的背景下,财政部等六部门发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔201750号)和财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔201787号),使地方政府和投融资平台公司陷入到前所未有的困难和困惑之中。原有过度依靠财政信用背书的“滚雪球式”的基建投融资模式已经不可持续,在财政可承担范围内的适度融资、量入为出,加大实体投资,调整经济结构,已成为下步政府投融资改革的共识。然而,就地方政府而言,囿于原来固化的投融资思维和对政策环境的适应能力,加之持续推进城市建设和发展的需要,如何解决城市基础设施等公益性项目的投入,长期以来一直成为地方政府急于解决又无法解决的事情。

近日出台的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》(财建〔2017743号)文,可谓在一定程度上顺应了地方政府的投资需求,可以“名正言顺”地加大公益性项目投入。但从文件具体内容的学习和分析来看,由于缺乏具体、有效的实施路径和操作方法,地方政府难免仍然陷于“巧妇难为无米之炊”的境地。

通过仔细研读文件并结合我们目前在实践中碰到的具体问题,不免产生以下疑问:

1、50号、87号文后,地方政府融资平台在基建等公益性项目的融资方面该如何持续,才能真正加大对公益性项目的投入?

 

2、地方政府为了做大平台的融资规模,已将行政区域内的政府性资产、资源划转至平台公司,还有多少可利用的国有资本作为融资资源支持?

3、如何理解“市场在资源配置中的决定性作用”?这与号召央企、地方性国企投资公益性项目是否相悖?即使能投资,如何做到保值增值,央企又如何绕过192号文限制,地方平台公司投资公益性项目,又该用什么样的收益模式,才能真正事项政企分开、政事分开?

4、在“保运转”的现行压力下,地方政府的公共财政有无能力加大对公益性项目投入?政府性债券有限额,PPP支付责任有红线,各类政府性基金也很难逃脱明股实债之嫌。,放大杠杆从哪入手?

疑问虽多,但针对地方政府融资和平台公司转型,如何抓住本文所带来的政策机遇,我们认为也并非无所作为。现提出如下几点不成熟的建议:

一、正确理解企业自主经营与加大公益性项目投资的关系,推动地方政府投融资体制机制变革。中发〔201618号文明确了“小政府、大市场”的理念,强调要“确立企业投资主体地位”,亦明确了政府的权力清单,融资平台的市场化、实体化转型已是发展趋势。但就地方国企而言,由于话语权较弱,目前优选方案是在政府规划好公益性项目的融资、建设前提下,在确保项目平衡运作和市场化结算机制方面做文章。未来,应结合投融资体制改革的方向,推动地方政府在明晰政企权责界面、政府性项目投融资决策机制、项目库建设、公益性项目收益机制、税费支持等方面进行改革。

 

二、进一步盘活国有资本,以“双轮驱动”战略推动平台公司转型,发挥其在服务政府、面向市场的作用。平台公司作为地方政府性资产资源的积聚者,具备重组转型为地方性国有资本投资运营主体的天然优势,政府性资源和市场化运营是平台公司转型期的两大驱动。首先,为进一步做强平台公司的市场化融资能力,建议地方政府全面清查盘点政府性资产资源,并通过平台公司实现资产的盘活;其次,为实现资源的合理配置,建议平台公司转型为地方性国有资本投资运营主体,采用“分层运作、分类管理”的模式,其中,在分层运作方面,集团公司负责战略统筹,合理配置资源,子公司负责专业化发展,提高运行效率,在分类管理方面,分别设置公益性业务、经营性业务和产业培育,在集团公司的调配下,三大业务协同发展;第三,明确企业的中长期发展规划,在服务地方政府过程中不断打造自身核心竞争力和实体化运作能力,并最终转型为带有特殊目的的一般性国有企业

三、争取政策支持,合理安排财政预算,不断加大公益性项目投资。公益性项目因其特殊属性,往往具有投资大、无盈利等特点,考虑到资本的逐利性和企业可持续发展要求,公益性项目最终是通过政府付费等方式投资平衡。一是在防范金融风险前提下,建议上级政府部门因地制宜“开明渠”,即视不同政府的财力、资源禀赋、债务、基建需求等情况,差异化控制一般债券额度,以及专项债券品种及额度,确保在加大公益性项目投入时有钱可用;二是合理安排财政预算,充分考虑中期财政规划,均衡投资公益性项目和产业类项目,其中,公益类项目要“一张蓝图干到底”,产业类项目要选择能带动地方产业升级转型,最终为债务破题;三是合理利用财政杠杆,打造地方政府投资生态圈,引入各类社会资本;四是深化财税改革,大力推进“拨改投”的投资方式,实现国有资本的有效积累。

四、兼顾好公益性项目、准公益性项目、经营性项目的基本特性,采取差别化、多样化的融资策略。公益性项目融资是城镇化发展的基础和主体,也是长期以来推进新型城镇化的难点和重点。各级政府应加大对这方面的政策指导、制度创新和产品创新的力度,提升政府融资效率。可以从区域、行业、项目、财政能力状况等多方面,实施差异化的政府支持与金融支持政策,最大限度扩大有效服务的覆盖面。同时,积极探索公益性项目公募基金、地方政府专项建设债券等新型融资方式,来重点拓展对公益性大项目的服务渠道。同时,应积极把握市场机遇,在运用信贷资金支持政府公益性项目发展的同时,为其提供财务顾问、租赁、投行、保险、理财、资金池、产业投资基金等综合化金融服务,从单纯项目融资向融资与融智相结合转变。

 


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